Dodatkowość (Subsydiarność)

Zasada subsydiarności została po raz pierwszy zapisana podczas reformy z 1988 roku, ale upowszechniono ją wraz z Traktatem z Maastricht (art. 3b). Zgodnie z tą zasadą pomoc udzielana jest obszarom, grupom ludności i przedsiębiorstwom, które z różnych powodów nie są w stanie poradzić sobie same z problemami, a udzielona pomoc może ułatwić im wyjście z kryzysu (działanie ma na celu „pomoc ku samopomocy”). Polega ona na decentralizacji działań i przenoszeniu decyzji na szczebel regionalny, lokalny w celu lepszego wydatkowania środków i uzyskiwania lepszych efektów. Społeczności lokalne są lepiej zorientowane w sytuacji, która występuje w regionach oraz w ich problemach społecznych i gospodarczych, a także deficytach w infrastrukturze i inwestycjach. Dlatego to one powinny podejmować decyzję komu przyznać pomoc ze środków unijnych. Zasada ta obowiązuje również w państwach kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej, które powinny wdrażać ją w życie przy okazji interwencji instrumentów przedakcesyjnych. Ta zasada ma znaczenie przy podziale środków. Eksperci uważają, że bez odpowiedniego przeniesienia różnych obowiązków „..Bruksela nie byłaby w stanie objęć ogromu spraw, które czasami dotyczą drobnych, typowych dla poszczególnych regionów kwestii i zjawisk”.

Zasada subsydiarności sprawia, że za rozwój danego regionu odpowiedzialny jest ten region, a Unia pełni rolę pomocniczą. W działaniu Komisji Europejskiej zasada ta oznacza, że Wspólnota rozpoczyna działanie w przypadku, gdy nie jest możliwe zrealizowanie go na niższym poziomie. Dużą rolę w wykorzystywaniu zasady subsydiarności spełnia Komitet Regionów, który zabiega o uznanie roli władz lokalnych w zarządzaniu Unią Europejską.

Zgodnie z zasadą subsydiarności, inaczej zwanej pomocniczości, podkreśla się także, że osoba ludzka i jej rozwój jest jedynym celem społeczności.

Partnerstwo

Komisja uznała tą zasadę za najważniejszą w zarządzaniu funduszami strukturalnymi. Ma ona za zadanie nawiązanie współpracy i dialogu pomiędzy wszystkim podmiotami polityki strukturalnej i to zarówno na szczeblu lokalnym, regionalnym jak i państwowym. Zasada ta łączy w sobie równość kompetencji i prawa głosu, ale również wspólną odpowiedzialność za przeprowadzenie programu lub inicjatywy. Szeroka reprezentacja organizacji i władz terenowych, państwowych i przedstawicieli Komisji, pozwolić ma na dogłębne rozpoznanie problemu i jego efektywne rozwiązanie. Zasada partnerstwa zakłada szczególne zaufanie do dysponentów, wykonawców i beneficjentów poszczególnych projektów w zakresie wydatkowania środków i prawidłowego nadzoru nad nimi. Chodzi tu bowiem o bardzo wysokie kwoty, często mierzone w setkach milionów euro.

Zasadę partnerstwa można rozumieć na 2 sposoby. Jednym z nich jest partnerstwo wertykalne, czyli współpraca Komisji Europejskiej z odpowiednimi władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi – sprawia to że środki finansowe kierowane są do obszarów, które potrzebują największego wsparcia. Drugim sposobem jest rozumienie jako partnerstwo horyzontalne, to znaczy prowadzenie konsultacji władz samorządowych i rządowych z partnerami społecznymi, którzy są najbardziej zaangażowani w planowane działania, co przyczynia się do zwiększenia efektywności i celowości pomocy.

Celem zasady partnerstwa jest wypracowanie takiej więzi współpracy pomiędzy uczestnikami polityki regionalnej, aby jak najlepiej rozłożyć ciężar merytoryczny działań. Powoduje to, że zwiększa się tożsamość społeczeństwa z podejmowanymi działaniami realizowanymi przez beneficjentów pomocy.

Programowanie

Każde państwo członkowskie stara się uzyskać jak najwięcej środków z funduszy strukturalnych, ponieważ w ogromnym stopniu wspierają one wewnętrzną politykę gospodarczą i społeczną danego kraju. W latach 1986-1988 powstał system programowania polityki rozwoju regionalnego UE. Utworzono go na wzór doświadczeń francuskiego mechanizmu planowania wspierania strukturalnego. Celem programowania jest skupienie uwagi państw członkowskich na swoich, opracowanych, wieloletnich planach rozwojowych, mających za zadanie dążenie do osiągnięcia zaplanowanych efektów w perspektywie średnio i długookresowej. Programowanie jest również uzależnione od okresów w jakich jest ustalany budżet unijny. Wiąże się to z możliwością negocjowania przez kraj środków pomocowych. Proces programowania jest zróżnicowany w zależności od tego czy pomoc ma być przyznana w ramach Inicjatywy Krajowej (Regionalnej), czy Inicjatywy Wspólnotowej.

Dokładniejsze informacje na ten temat umieszczę w rozdziale 3 dotyczącym programowania i dokumentów z nim związanych.

Kompatybilność

Kompatybilność, zwana inaczej spójnością wiąże się ze zgodnością polityki regionalnej z obowiązującym ustawodawstwem unijnym. Można tu podać przykład ochrony konkurencji, czy zasad związanych z zamówieniami  publicznymi itp.. Konieczna jest także zgodność polityki regionalnej z polityką gospodarczą w skali makroekonomicznej. Ważne ze względu na otrzymanie pomocy z UE jest wypracowanie zgodności polityk krajowych z unijnymi, szczególnie w dziedzinach związanych z:

• równouprawnieniem kobiet i mężczyzn,
• ochroną środowiska,
• tworzeniem społeczeństwa informatycznego (e-Europa),
• lokalnymi działaniami.

Koncentracja

Zasada to wiąże się z faktem, iż środki finansowe są ograniczone i nie mogą być skupione wszystkie na jednym obszarze. Została ona wprowadzona na mocy reformy z 1988 roku. Tam właśnie zadecydowano o wspieraniu ograniczonej liczby obszarów. Zasada koncentracji znalazła również potwierdzenie w Rozporządzeniu Rady UE z 21 czerwca 1999 r. wprowadzającym ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych (1260/1999/WE). Jedynym wyjątkiem od zasady koncentracji jest cel 3, gdyż jest celem horyzontalnym polityki strukturalnej. Wspiera on wszystkie regiony UE, za wyjątkiem tych, które są już wspierane w ramach celu l.

Uzupełnienie

Tą zasadę wprowadzono w ramach I Pakietu Delorsa. Komisja Europejska zadecydowała, że środki unijne mogą tylko wspomagać środki krajowe, a nie je zastępować. Oznacza to, że środki europejskie są jedynie dodatkowym wkładem publicznym w działania na rzecz spójności gospodarczo-społecznej. Unia Europejska może jednak w myśl zasady dodatkowości dofinansowywać wydatki do wysokości 75% kosztów całkowitych programów, a tylko w wyjątkowych sytuacjach do 80-100%.

Unia jednak mino wprowadzonych zasad miała wiele problemów z rozliczaniem programów. Wprowadzono w związku z tym system sprawdzający. Zgodnie z ogólnym regulaminem funduszy jest to trójstopniowa weryfikacja (dla okresu programowania 2000-2006) przed rozpoczęciem realizacji programu, w trakcie (do 31 grudnia 2003) oraz przed zakończeniem - do 31 grudnia 2005 (zal3a). Zasada dodatkowości jest więc także w jakimś sensie rozwinięciem zasady partnerstwa. Jej celem jest zwiększenie odpowiedzialności za podejmowane działanie przez beneficjenta pomocy.

Fundusz Spójności jest uwolniony od konieczności spełnienia kryterium dodatkowości, gdyż uznano to za kompromis osiągnięty przez kraje podlegające temu funduszowi. Ustalono również, że pomoc finansowa ze strony funduszu wyniesie 80-85% ogółu wydatków (a zatem znacznie więcej niż przy funduszach strukturalnych), a akceptacja projektów zależeć będzie od określonej analizy korzyści wydatków.

Monitoring

Kwestia monitoring w polityce strukturalnej nabrała specjalnego znaczenia w UE w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych, a to ze względu na liczne nadużycia w latach wcześniejszych, które dotyczyły głównie EFS, ze względu na finansowanie przez niego małych i często trudnych do oceny i sprawdzenia projektów. To właśnie spowodowało, że Komisja Europejska chce dokładnie wiedzieć na jakie działania są przeznaczane pieniądze i czy są one wydatkowane w sposób skuteczny i efektywny. W 1999 roku nowo wybrana Komisja Europejska pod kierownictwem Romano Prodiego postanowiła wdrożyć strategię SEM 2000 (Sound and efficient management). Jednym z integralnych jej elementów było wzmocnienie systemu monitorowania środków w ramach regionalnej polityki strukturalnej.

Monitoring jest już ustalany na poziomie Rozporządzenia Ramowego. To już tam ustalana jest procedura jego przeprowadzenia.

Kontrola finansowa

Oczywiście z wydatkowaniem pieniędzy unijnych wiąże się również zasada kontroli. Całość działań w ramach realizacji programów regionalnych poddawana jest ocenie na etapie przygotowania koncepcji, w trakcie realizacji i po ich zakończeniu. W końcu każdego roku Komisja przygotowuje dla Parlamentu Europejskiego i Rady raport z działań, natomiast dynamika zmian wykazywana jest w raporcie trzyletnim dotyczącym gospodarczej i społecznej spójności. To państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność finansową za środki uzyskane w ramach pomocy strukturalnej (zal3a). Komisja jednak zobowiązuje państwa członkowskie do zorganizowania struktury kontrolnej, która gwarantuje efektywne i prawidłowe wykorzystanie funduszy pomocowych Wspólnoty. Artykuł 38 wprowadza ponadto obowiązek koordynacji wysiłków państwa członkowskiego i Komisji Europejskiej w zakresie kontroli oraz obowiązek bezzwłocznego, wzajemnego informowania się przez obie strony o rezultatach przeprowadzonych kontroli.

Kontrolę finansową  najczęściej można podzielić na kontrolę państwową i regionalną. Instytucje i podmioty zajmujące się kontrolą wykorzystania i rozdysponowania środków mają za zadanie nie tylko zapobiegać, rozpoznawać i wykrywać nieprawidłowości, ale natychmiast informować o tym Komisję Europejską i oczywiście władze centralne poszczególnych krajów. Komisja Europejska ma prawo zlecenia specjalnej kontroli lub zażądać wyjaśnień od każdej wewnętrznej instytucji kontrolnej danego państwa, jeśli tylko zauważy jakiekolwiek przesłanki, że środki finansowe są nieprawidłowo wydatkowane. Komisja Europejska przynajmniej raz w roku dokonuje kontroli regionalnej, a czasami, gdy zachodzi taka potrzeba częściej. Jeśli Komisja stwierdzi jakieś nieprawidłowości kraj członkowski jest zobowiązany do natychmiastowych korekt i dostosowań do wymogów i żądań Komisji. W przeciwnym wypadku Komisja może zablokować wszelkie płatności w ramach pomocy strukturalnej do czasu przeprowadzenia wymaganych korekt (art. Art. 38-39) (zal3a) .

Ocena

W celu ustalenia efektywności pomocy strukturalnej Komisja Europejska stworzyła cztery instrumenty oceny (dokładniej na ten temat w rozdziale 4):

1. Ocena ex-ante - polega na wstępnej ocenie założeń programu, sytuacji w regionie, doborze celów i priorytetów wspierania, a także analizie planów realizacyjnych, jakie ma dany program przed jego uruchomieniem.
2. Ocena przejściowa - jest dokonywana już w trakcie realizacji programu. Przeprowadzana jest przez Komisję Europejską i organ zarządzający i dotyczy ustalenia zgodności programu z wynikami oceny ex-ante, zbieżności
z wcześniejszymi planami i celami oraz prawidłowości finansowych.
3. Ocena śródterminowa - winna zawierać informacje o wykorzystaniu środków finansowych oraz o skuteczności monitoringu i wdrażania, tak by można wprowadzić ewentualne poprawki i korekty w działaniu, czy stosowaniu pomocy w drugiej połowie okresu wspierania.
4. Ocena ex-post - dokonywana jest przez Komisję Europejską wraz z państwem członkowskim i organem zarządzającym po zakończeniu działania programu. Obejmuje ona ocenę wykorzystania środków, skuteczności i wydajności pomocy oraz jej oddziaływania.